“各地的土储部门游走在政府与市场的边缘。自分税制推行以来，地方财政的压力越来越大，地方政府需要筹措资金，融资的成本也越来越高，这使得通过土地融资的现象越来越多。地方政府需要靠土地抵消掉融资成本增长的支出。”华东师范大学房地产系主任华伟向记者表示。

　　违规审批花样繁多

　　土地督察公告显示，在对36个市(区)的土地抵押融资情况开展督察时，督察机构发现有943个项目涉及违规抵押贷款，涉及土地面积29.63万亩。

　　公告称，地方土地违规抵押融资主要表现为：违规给集体土地核发国有土地使用权证用于抵押融资；未履行土地出让、划拨等供地程序，向地方政府融资平台违规供地并登记用于抵押融资；违规扩大土地储备实施主体，收储土地用于抵押融资；将水库、公园、绿地、党政机关团体用地等违规用于抵押融资；为虚假的土地办理登记用于抵押融资。

　　“在实际操作过程中，生地当做熟地、低价地当做高价地是涉及违规抵押贷款的两种常见情况。”华伟向记者表示。

　　华伟进一步表示：“按规定如果地块没有平整好，没有做到四证齐全，就拿不到开发贷款。而现在一些地块还没有成为熟地，就可以用来抵押融资。还有一些工业用地当做商业、办公用地用于抵押贷款融资。工业用地的价格低于商办用地，商办用地的土地评估值高于工业用地，能够获得的贷款当然要多于工业用地。”

　　按照规定，一块地需要有规划指标，包括土地使用证、配套用地指标等，这些指标的审批权都在地方政府。“土地违规抵押现象是由制度的漏洞造成的，地块是否具备抵押资格，土地是否达到收储条件，这都需要由相关部门严格执行相关制度。”中国房地产数据研究院执行院长陈晟表示。

　　“地方的土地储备部门实际上可以称之为‘地方土地储备公司’，其违规抵押土地的做法得到了地方政府的默许。”上述熟悉土地市场的业内人士向记者表示，现在很多房企大手笔拿地的报道，但实际上，当前的土地市场是由政府主导，是地方政府希望土地可以获得一个好价钱。

　　推升地方债务风险

　　近年来，我国的地方债务风险问题备受关注。2013年拟定的地方政府发债规模为3500亿元，是中国2009年首度发行地方债后的新高。

　　根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。

　　财政部部长楼继伟在某论坛上提供的数据，审计署统计的地方债务约为11万亿元。对比国家税务总局年初发布的2012年全国税收收入超11万亿元的数据，可看出我国地方债务金额巨大。

　　众所周知，土地收入一直是地方基建项目资金的主要来源，而在城镇化发展不断加速的背景下，地方政府投入服务和基础设施建设的支出有增无减，其融资与再融资压力可见一斑。

　　上述业内人士表示，地方政府的发展依赖于土地出让，尤其是对于二三线城市来说，经济增长主要依赖于通过土地市场带来的招商引资。如果土地市场冷清，地方政府积累了大量的土地难以出让，地方财政马上就出问题。由于现阶段土地财政问题尚未得到解决，地方政府依赖土地出让收益平衡各项开支的局面没有改变，因此对于土地市场的预期仍然普遍偏高。

　　上述现象从近年来全国土地出让价格即可见一斑，在市场状况不好的情况下，即使土地出让大幅下滑，地价却保持着顽强的上涨。虽然为避免“地王”或“过度溢价”地块的出现扰乱市场预期，国土部设置了50%为溢价红线。但是剔除保障房的配建面积以后，土地价格仍是居高不下。

　　庄凌顾问报告称，土地事实上已成为地方政府的一种经营。年初的计划，或许就是以地方政府今年准备收入多少土地财政为依据的。但计划往往赶不上变化，遇到市场行情不好了，地方政府也往往或被动或主动放弃一些土地出让。“原因很简单，赚不了钱。”

　　事实上，虽然土地制度问题被作为房价上涨的因素之一，土地财政也被业界普遍认为没有可持续性，但短期看土地制度改革难度较大。

　　“从中央与地方的分税制开始，地方政府对土地财政的依赖就变得越来越严重，地方政府需要自己解决发展所需要的资金，只能依靠土地获取。因此，要改变土地财政的现象，就需要做相应的制度改革，但是这显然短期内不能改变。”上述业内人士表示。