过去大城市“摊大饼”式的扩张模式将明显改变，未来大城市将以盘活存量为主。

14城严控边界

国家发改委等部门近日联合举行新闻发布会，深入解读《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（下称《意见》）。国土资源部规划司司长董祚继在会上表示，划定城市开发边界，首次是在中央城镇化工作会议上提出来。这次《意见》再次提出了明确要求。

《意见》提出，要科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。严格新城、新区设立条件和程序。

在此前4月底召开的第八届中国城市化国际峰会上，国土部副部长胡存智指出，传统城市开发建设中存在的问题亟待解决。脱离实际、贪大求洋的建设方式严重浪费建筑空间和土地资源；传统城市建造模式和用地方式耗能费地，导致严重的“城市病”，侵占优质耕地，冲击耕保红线，危及生态安全。

董祚继也说，多年来，城市外延扩张确实占用了大量土地，中国的国情是可耕地不多，城市所在区域大多数又是平原地区，所以城市的扩张占用的大量土地一半以上是耕地。因此划定城市边界有利于节约用地和保护耕地，是落实最严格的节约用地制度和最严格的耕地保护制度的重要举措。

“一个时期以来城镇化加快发展，但城镇化质量不高。这里一个重要原因是城市规模、城市建设的低效外延扩张，缺乏一种压力最终导致转型发展动力不够。城市开发边界明确下来，会成为城镇化转型发展的一个新动力。”董祚继说。

去年7月，国土资源部会同住建部挑选了14个大城市，其中包括了北京、上海、广州、深圳这样的一线城市进行首期试验。董祚继介绍，目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效，下一步要在认真总结的基础上再扩大，争取在全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来，而且严格管理起来。

特大城市供地或减少

划定城市边界，这也意味着未来城市尤其是特大城市的用地规模将受到严格控制。中原地产首席市场分析师张大伟对《第一财经日报》分析，特大城市尤其是一线城市“大城市病”、过度膨胀，不仅出现严重的环境问题，而且也挤占了二三线、四五线城市的发展空间。“一线城市无限膨胀，肯定会吸收更多的资源进来。因此，从生态、经济转型的角度来说，划分城市边界都十分重要。”

今年以来，一线城市的土地供应已经明显缩减。中原地产市场研究部统计数据显示：截至日前，北京成交的住宅用地仅为13宗，预计全年成交量将远低于2014年和2013年。“最近两年，北京住宅土地市场稀缺。”

张大伟分析，未来大城市的土地市场将出现两个变化，一是新增土地的供应会越来越少，土地的价格会越来越贵，一线城市的房价会更加坚挺，尤其是中心区域的豪宅化会更加明显。

物以稀为贵。在土地供应紧缺和今年以来楼市快速升温的情况下，一线城市的土地价格也水涨船高。中原地产研究部统计数据显示，从4月单月看，一线城市合计成交住宅类土地9宗，平均楼面价达到了14012元的月度新高纪录，从溢价率看，因为北京设定了上限，导致停留在49.6%，实际平均溢价率超过60%。

另一方面，划定城市边界后，城市的土地利用效率将明显提高。随着土地供应的减少，未来新供应的土地中，低容积率的土地将越来越少，土地的容积率也会提高不少。张大伟说，未来大城市新增的土地将不断减少，更多的将是存量土地的再升级再改造。

一二线城市要做减法

此前，4月30日，中共中央政治局召开会议讨论了当前的经济形势，同时对房地产市场发出了明确的信号。会议中提到，“要完善市场环境，盘活存量资产，建立房地产健康发展的长效机制”。

上海易居房地产研究院研究员严跃进对《第一财经日报》分析，盘活存量资产，意味着未来在土地供应方面，相应的存量资产也要盘活，比如重点城市的更新改造中，工业用地转为住宅用地等。

例如，5月1日开始实施《上海市城市更新实施办法》提出，在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间等。

不过，如果三四线城市和部分二线城市的产业没有真正发展起来，那么严格控制大城市边界将面临着较大的压力。厦门市政协委员、集美大学房地产研究所所长李友华说，城镇化过程中的人口市民化应该是一个梯度转移，即村镇人口主要向三四线城市转移。但现在的问题是，农村的人口大多直接向一二线大城市发展，再加上很多三四线城市人口还在向一二线城市转移。

贵州省政府参事、贵州省社科院城市经济研究所所长胡晓登教授说，要让三四线城市真正发展起来，关键核心还在于公共产品的供给。比如好的医院、学校、交通主要公共产品，要是都仍然集中在一二线大城市，那三四线城市就很难真正发展起来。

“一方面，一二线城市要做减法，既减少土地供应，也要转移走一些产业。另一方面，三四线城市要做加法，增加一些产业和公共资源。”张大伟说。

董祚继说，目前国土部正和农业部合作，把所有城郊的耕地挑出来，然后进行评价。如果质量确实非常好，就要尽量把这些耕地留下来，跳出去发展，卫星城市、组团式发展。